Uma denúncia, um prontuário médico ou um processo podem ficar a um copiar e colar de distância de um serviço de inteligência artificial generativa que processa os dados fora do país. A partir desse momento, seu tratamento depende das condições do serviço: onde a informação é processada, por quanto tempo é conservada, quem pode acessá-la e se o provedor pode utilizá-la para melhorar ou treinar seus modelos. Essas condições variam conforme o tipo de conta e o contrato.

Para saber que controle o Estado conserva sobre a informação que seus servidores inserem nessas ferramentas, a Amenaza Roboto pediu a 24 órgãos que informassem quais ferramentas usam, quais dados podem ser carregados e quais medidas aplicam. Com as respostas foi elaborado o Índice de Governança de IA Generativa no Estado, que compara quanto cada órgão sabe sobre esse uso, como o regula e o que faz para proteger os dados da cidadania.

A Constituição da República e a Lei de Proteção de Dados Pessoais e Ação de Habeas Data (nº 18.331) estabelecem deveres de responsabilidade, reserva e segurança. Por sua vez, o Código de Ética na Função Pública (Lei nº 19.823) obriga os servidores públicos a manter reserva sobre os assuntos e informações que conhecem em razão de sua função, quando assim couber legalmente. Esse marco geral define obrigações, mas sua aplicação cotidiana exige decisões mais concretas.

Desde o fim de 2022, a aparição pública do ChatGPT e, nos meses seguintes, de outros assistentes de inteligência artificial generativa da Anthropic, do Google e da Microsoft mudou o ambiente digital em que os servidores trabalham. Essas ferramentas permitem redigir, resumir e organizar documentos a partir do texto que cada usuário compartilha com elas. O problema surge quando o servidor insere no chat dados pessoais ou informação confidencial ou reservada. O que pode ser copiado em um chat? Que conta deve ser usada? Como se registra a troca? Que condições o provedor impõe?

A AGESIC começou a elaborar em 2023 um primeiro guia técnico para o uso de inteligência artificial generativa no Estado e em 2024 recomendou desenvolver protocolos e guias técnicos. O levantamento da Amenaza Roboto constatou que, em 2026, quatro dos 24 órgãos declararam uma classificação documentada dos dados admissíveis. No entanto, os documentos de respaldo tiveram alcances distintos. A ANCAP anexou uma política de classificação, rotulagem e tratamento da informação aprovada em 2018, antes da aparição pública dos assistentes generativos, e o documento não contém referências à inteligência artificial. O BCU enviou uma resolução que classifica a informação para tramitar pedidos de acesso público, mas não estabelece regras para seu uso em sistemas de inteligência artificial nem define o que pode ser carregado em um assistente. O BPS e a AGESIC não apresentaram as classificações que declararam.

As medidas mais difundidas são de caráter individual, como a formação dos servidores, enquanto os controles e as responsabilidades institucionais aparecem com menor frequência. Um órgão informou monitoramento ou prevenção de vazamento de dados. Nove disseram que a governança de inteligência artificial estava atribuída a uma pessoa ou a uma área. Três apresentaram um responsável localizável; nenhum comprovou a atribuição por meio de um ato administrativo.

Os dados surgem de 24 pedidos de acesso à informação pública. Dezenove órgãos apresentaram informação entre o fim de maio e julho de 2026. Quatro invocaram exceções previstas na Lei de Acesso à Informação Pública (nº 18.381) e o Ministério do Interior deixou vencer o prazo legal sem responder.

O uso de IA é conhecido ou presumido na maioria dos órgãos

Nove órgãos disseram ter constatação de que seus servidores usam assistentes de inteligência artificial generativa: ANCAP, ANDE, ANII, BPS, BCU, Ceibal, MIDES, Ministério do Ambiente e UTEC. Outros seis (MEC, MTOP, MVOT, OPP, OSE e UDELAR) indicaram que presumem esse uso. AGESIC, MEF e MSP responderam que ainda não haviam feito o levantamento.

A quarta opção do formulário, "temos constatação de que o uso não ocorre", não foi selecionada por nenhum órgão. A Presidência da República respondeu em texto corrido, com informação insuficiente para classificá-la em uma das quatro categorias.

A AGESIC ocupa um lugar particular: coordena a Estratégia Nacional de Inteligência Artificial 2024-2030 e elabora diretrizes para o restante da administração. No entanto, respondeu que ainda não havia levantado se seus próprios servidores usam essas ferramentas. Acrescentou que as recomendações em elaboração incluiriam essa identificação.

Políticas de uso e classificação de dados incompletas

O artigo 24 da Constituição da República estabelece que os órgãos do Estado respondem civilmente pelos danos causados a terceiros na execução dos serviços públicos. Uma pessoa entrega seus dados ao Estado para apresentar uma denúncia, receber atendimento médico, tramitar uma aposentadoria ou cumprir uma obrigação legal. Entrega-os à instituição, para além do servidor que tramita o processo.

Quanto às bases de dados que gerenciam, os órgãos públicos são responsáveis pelo tratamento. Os artigos 10 e 12 da Lei de Proteção de Dados Pessoais e Ação de Habeas Data (nº 18.331) os obrigam a adotar medidas de segurança e confidencialidade e lhes atribuem responsabilidade pelas infrações. Os artigos 13 e 14 reconhecem o direito de cada pessoa de conhecer a finalidade do tratamento, seus possíveis destinatários, as transferências internacionais e os dados que uma instituição conserva sobre ela. Para prestar contas desse tratamento, o órgão precisa reconstituir que informação saiu de seu âmbito, para onde e em que momento.

Matías Jackson, advogado especializado em sistemas de informação e assessor jurídico desta investigação, assinalou que o artigo 31 da Lei de Acesso à Informação Pública (nº 18.381) considera falta grave permitir o acesso injustificado a informação reservada ou confidencial e utilizar indevidamente informação sob custódia do servidor ou à qual ele teve acesso por razões funcionais. "Além do mandato geral de reserva, e levando em conta o tipo de informação utilizada na ferramenta, o servidor pode estar sujeito a sanções e o Estado a responsabilidade por sua atuação", explicou.

Ter regras escritas traduziria esse dever geral em instruções concretas: determinaria o que pode ser escrito nessas ferramentas e o que não pode, com que conta devem ser utilizadas e que consequências tem descumprir essas condições. Fixaria o mesmo critério para todos os servidores, identificaria a autoridade que o aprovou e permitiria revisá-lo quando mudam as ferramentas ou as condições do provedor. Enquanto essa tradução continuar pendente, cada servidor interpreta o limite diante do processo que tem aberto.

O levantamento distinguiu dois instrumentos. Uma política ou instrutivo de uso regula a conduta do servidor: para quais tarefas pode utilizar um assistente, com que conta e sob quais condições. Uma classificação de dados regula o material: estabelece o tratamento de informação pública, reservada, confidencial, pessoal ou amparada por sigilo profissional. Um órgão pode contar com um e ter o outro pendente.

Quatro órgãos (BPS, Ceibal, BCU e UDELAR) declararam uma política formal aprovada pelas autoridades. A UDELAR respondeu que seu Conselho Diretivo Central aprovou em 26 de maio de 2026 os princípios norteadores para o uso de inteligência artificial e um roteiro, e esclareceu na mesma resposta que ainda não conta com "instrutivos ou guias institucionais concretos e exaustivos" sobre o uso dessas ferramentas: a resolução encarregou um grupo de trabalho de elaborá-los. A UTEC informou um instrutivo de área e outros oito assinalaram que estavam elaborando um documento. Sobre os dados admissíveis, quatro declararam uma classificação documentada, oito indicações gerais e cinco critérios ainda por definir. Duas respostas ficaram abertas a interpretação.

As respostas deixaram em aberto outras condições: localização dos servidores, jurisdição aplicável, prazo de conservação e pessoas com acesso. Essa informação é necessária para reconstituir a comunicação de dados a terceiros e exercer os direitos previstos pela Lei nº 18.331.

Em julho de 2026, quando chegaram as últimas respostas, as regras específicas continuavam atrás da adoção.

Os documentos apresentados não definem o que pode ser carregado na IA

A revisão dos documentos mostra que declarar uma classificação não basta, por si só, para estabelecer que informação pode ser inserida em um assistente de inteligência artificial.

A AGESIC declarou contar com uma classificação documentada, mas não a anexou. Em sua resposta, remeteu às leis de Proteção de Dados Pessoais e de Acesso à Informação Pública. Essas normas estabelecem obrigações gerais para todo o Estado, mas não classificam que informação pode ser inserida em um assistente de inteligência artificial.

A ANCAP anexou sua Política de Classificação, Rotulagem e Tratamento da Informação, aprovada em 2018. O documento organiza a informação por categorias e fixa condições gerais para armazená-la ou fazê-la circular. Sua aprovação antecede os assistentes generativos e não contém referências específicas à inteligência artificial, a contas de usuário ou a dados admissíveis em um chat.

Como respaldo de sua classificação, o BCU remeteu à Resolução D-182-2023, que classifica a informação como reservada, confidencial ou secreta para tramitar pedidos de acesso à informação pública. A resolução não regula o tratamento de dados em assistentes de inteligência artificial nem estabelece o que pode ser inserido neles. Para respaldar a política formal que declarou, o órgão identificou um Protocolo de uso de serviços em nuvem, aprovado em 26 de março de 2026 e classificado como reservado. Como seu conteúdo não foi entregue, a investigação não pôde verificar se suas regras alcançam os assistentes generativos. O BCU declarou que a política institucional de inteligência artificial está sendo elaborada.

O BPS declarou aplicar uma classificação documentada e anexou uma Política de Segurança da Informação para Inteligência Artificial, que regula o uso dessas ferramentas. Sua procedência institucional é respaldada pelo timbre, pela estrutura normativa, pelas responsabilidades internas que atribui e por sua incorporação ao processo oficial. O documento não identifica uma data nem o ato que o aprovou, o que limita sua rastreabilidade, mas não impede reconhecê-lo como uma política do órgão. A classificação de dados, perguntada separadamente, não integrou os arquivos apresentados, de modo que seu alcance e suas possíveis referências à inteligência artificial não puderam ser verificados. Nesse campo, o órgão respondeu que "aplica-se a normativa vigente relativa ao tratamento de proteção de dados pessoais", a mesma remissão geral que a AGESIC havia feito.

O Ceibal declarou ter orientações gerais e anexou um decálogo interno para seus servidores. O documento exige utilizar o ambiente corporativo com a conta institucional; proíbe inserir senhas, credenciais de acesso, código-fonte proprietário, dados financeiros, documentos estratégicos e informação pessoal de estudantes, docentes e servidores; e exige anonimizar previamente a informação em massa. Essas regras estabelecem de maneira direta que informação não deve ser compartilhada com os assistentes. No entanto, o decálogo não tem timbre, data, versão nem identifica a autoridade que o aprovou, de modo que comprova uma instrução escrita, mas não permite verificar sua aprovação institucional.

A alternativa institucional é uma função do pacote de aplicativos de escritório

Oito órgãos declararam oferecer uma alternativa de LLM institucional: uma ferramenta contratada ou administrada pela própria instituição, com condições corporativas diferentes das de uma conta pessoal. Sete identificaram qual é e, em cinco desses casos, trata-se apenas de serviços da Microsoft ou do Google; o Banco Central acrescentou licenças do ChatGPT e o Ceibal, do Claude. A OPP marcou a opção, mas deixou em branco qual é a ferramenta: é a única declaração que não identifica nenhum produto e a única que não computou na pontuação.

Em vários órgãos, a inteligência artificial chegou incorporada ao pacote de e-mail, armazenamento e aplicativos de escritório já contratado. A ANCAP explicou que conhecia o uso porque contava com licenças do Copilot Chat e do Microsoft 365 Copilot. O primeiro ficou disponível desde novembro de 2023 para as contas de seu domínio corporativo. A UTEC informou o uso do Gemini para Google Workspace. O Ceibal assinalou que o Gemini e o NotebookLM estavam disponíveis para toda a organização, enquanto o Copilot e o Claude eram utilizados em projetos específicos.

O BCU descreveu o esquema mais diverso: modelos locais, licenças do ChatGPT e do Microsoft 365 Copilot, e uma interface para o Azure OpenAI. Foi, além disso, o único órgão que declarou modelos instalados em infraestrutura própria, capazes de processar consultas dentro de seu ambiente.

Os órgãos atribuem a essas alternativas condições corporativas de confidencialidade e proteção de dados. A UTEC, por exemplo, citou seu acordo com o Google para usar o Gemini for Google Workspace. Como os contratos completos não integraram as respostas, a investigação só pôde verificar as condições descritas por cada órgão.

Uma conta corporativa pode oferecer condições melhores do que uma versão gratuita, mas não substitui as regras sobre que informação pode ser carregada na ferramenta.

A capacitação predomina sobre o monitoramento

Oferecer uma ferramenta institucional não garante que os servidores a utilizem: também podem recorrer a contas pessoais ou a outros serviços. O levantamento perguntou ainda sobre o monitoramento e o bloqueio. O primeiro permite detectar ou registrar transferências; o segundo as impede. Sua presença ou ausência mostra quanta capacidade o órgão tem para observar ou intervir nessas trocas.

Oito órgãos declararam uma ferramenta institucional e quatro, um canal para reportar incidentes. O BPS informou uma medida de monitoramento ou prevenção de vazamento de dados. No entanto, apresentou poucos detalhes sobre esse controle. Nenhum órgão declarou aplicar bloqueios técnicos de domínios.

A capacitação está mais difundida. Onze órgãos informaram atividades de formação sobre o uso responsável de inteligência artificial. Quatro as descreveram como programas formais e recorrentes; os demais, como iniciativas pontuais.

O padrão geral mostra uma adoção apoiada principalmente na conduta individual. O órgão pode oferecer uma conta e capacitar o servidor, mas a rastreabilidade do que ele carrega está muito menos desenvolvida.

Responsáveis sem designação formal comprovada

Nove órgãos informaram que a governança de inteligência artificial estava atribuída a uma pessoa ou a uma área. Três apresentaram um responsável: a ANDE e o BCU deram seu nome; a UTEC identificou o cargo e o canal de contato. Os outros seis remeteram a um comitê, uma repartição, um grupo de trabalho ou equipes internas. O formulário pedia cinco dados (cargo, nome, subordinação hierárquica, dedicação horária e canal público de contato) além do ato administrativo que formalizasse a função.

A ANDE identificou a engenheira Nathalie Deppen, responsável pela Área de Tecnologia da Informação, e forneceu seu e-mail. A UTEC indicou o diretor do Centro de Transformação Digital, subordinado à Secretaria-Geral, e informou o contato da área. O Banco Central preencheu os cinco campos: identificou a gerente de Tecnologia da Informação, Virginia Barboza, subordinada ao gerente-geral, com uma dedicação média de 20 horas mensais.

O mesmo órgão declarou 17 projetos e sistemas de inteligência artificial, vários vinculados às entidades financeiras que supervisiona. A função tem atribuída uma média equivalente a cerca de dois dias e meio de trabalho por mês.

O ato administrativo cumpre uma função distinta da do nome ou do cargo: registra a responsabilidade, define sua autoridade e permite que a atribuição sobreviva às mudanças de gestão. Os nove processos deixaram pendente essa comprovação.

Órgãos sem informação verificável por reservas ou falta de resposta

ANTEL, Banco de Seguros do Estado, Ministério da Defesa e UTE invocaram diferentes exceções da Lei de Acesso à Informação Pública (nº 18.381). O Ministério do Interior deixou vencer o prazo previsto pelo artigo 15. No índice, os cinco recebem zero porque não apresentaram informação que permitisse comprovar regras ou medidas. Esse resultado expressa a ausência de informação verificável e não demonstra que as instituições careçam de capacidades.

ANTEL e BSE remeteram a reservas anteriores ao pedido. As comunicações apresentaram fundamentos gerais, com escasso desenvolvimento do dano concreto associado a este pedido. O Ministério da Defesa estabeleceu uma reserva a partir do pedido. A UTE sustentou que preencher o formulário implicaria produzir informação fora de seus registros e invocou ainda uma reserva sobre suas políticas de gestão de riscos.

No caso do Ministério do Interior, o vencimento habilita a ação prevista no artigo 18 da Lei nº 18.381, por meio da qual um juiz pode ordenar a entrega da informação.

Resultados do Índice de Governança

O Índice de Governança sintetiza a capacidade declarada e documentada de cada órgão para governar o uso de inteligência artificial generativa por seus servidores: saber se ocorre, estabelecer regras e adotar medidas para pô-las em prática. O sistema de pontuação foi definido antes do envio dos pedidos. As seis perguntas analisadas permitem alcançar 15 pontos por órgão: dois por conhecimento do uso, cinco por regras escritas e oito por medidas adotadas. O índice não mede o cumprimento legal nem a eficácia prática dessas medidas, que exigem uma avaliação diferente.

Os 24 órgãos consultados somaram 92 dos 360 pontos possíveis, 26%.
A sequência conta a história com maior clareza: o conhecimento do uso alcançou 50% dos pontos disponíveis; as regras escritas, 27%; e as medidas adotadas, 19%.

O BPS liderou o quadro com 12 pontos, seguido pelo Ceibal com 11 e pela ANCAP com 10. O BCU e a UTEC obtiveram 8. Sete órgãos ficaram em zero. O MSP respondeu em tom prospectivo: propôs elaborar uma política interna e realizar um levantamento, com escassa informação sobre as regras ou medidas vigentes no momento da consulta. A Presidência da República respondeu fora do formulário, com uma nota geral que não permite estabelecer o que faz.

A inteligência artificial já tem usuários, fornecedores e ferramentas dentro do Estado. A governança avança um passo atrás: as respostas mostram mais capacidade para reconhecer o uso do que para fixar seus limites, registrar a circulação de dados e comprovar quem responde por essas decisões.