Una denuncia, una historia clínica o un expediente pueden quedar a un copiar y pegar de un servidor privado fuera del país. Desde ese momento, su tratamiento depende de las condiciones del servicio: dónde se procesa la información, cuánto tiempo se conserva, quién puede acceder y si el proveedor puede utilizarla para mejorar o entrenar sus modelos. Esas condiciones varían según el tipo de cuenta y el contrato.

Para saber qué control conserva el Estado sobre esos datos, Amenaza Roboto pidió a 24 organismos que informaran qué herramientas usan sus funcionarios, qué información pueden cargar y qué medidas aplican. Con las respuestas elaboró el Índice de Gobernanza de IA Generativa en el Estado, que compara cuánto sabe cada organismo sobre el uso, cómo lo regula y qué hace para gobernarlo.

La Constitución de la República y la Ley de Protección de Datos Personales y Acción de Habeas Data (N.º 18.331) establecen deberes de responsabilidad, reserva y seguridad. A su vez, el Código de Ética en la Función Pública (Ley N.º 19.823) obliga a los funcionarios públicos a mantener reserva sobre los asuntos e informaciones que conocen en razón de su función cuando así corresponda legalmente. Ese marco general define obligaciones, pero su aplicación cotidiana exige decisiones más concretas.

Desde fines de 2022, la aparición pública de los asistentes de inteligencia artificial generativa —ChatGPT primero; después Claude, Gemini y Copilot— cambió el entorno digital en el que trabajan los funcionarios. Estas herramientas permiten redactar, resumir y ordenar documentos a partir del texto que cada usuario les comparte. El problema aparece cuando el usuario introduce en el chat datos personales o información confidencial o reservada. ¿Qué puede copiarse en un chat? ¿Qué cuenta debe utilizarse? ¿Cómo se registra el intercambio? ¿Qué condiciones impone el proveedor?

AGESIC comenzó a elaborar en 2023 una primera guía técnica para el uso de inteligencia artificial generativa en el Estado y en 2024 recomendó desarrollar protocolos y guías técnicas. El relevamiento de Amenaza Roboto encontró que, en 2026, cuatro de los 19 organismos declararon una clasificación documentada de los datos admisibles y solo dos la respaldaron con documentos.

El mismo desajuste aparece en los controles y las responsabilidades. Un organismo informó monitoreo o prevención de fuga de datos. Nueve dijeron que la gobernanza de inteligencia artificial estaba asignada a una persona o un área. Tres aportaron un responsable localizable; ninguno acreditó la asignación mediante un acto administrativo.

Los datos surgen de 24 solicitudes de acceso a la información pública. Diecinueve organismos aportaron información entre fines de mayo y julio de 2026. Cuatro invocaron excepciones previstas en la Ley de Acceso a la Información Pública (N.º 18.381) y el Ministerio del Interior dejó vencer el plazo legal sin responder.

La IA ya está en los escritorios

Nueve organismos dijeron tener constancia de que sus funcionarios usan asistentes de inteligencia artificial generativa: ANCAP, ANDE, ANII, BPS, BCU, Ceibal, MIDES, el Ministerio de Ambiente y la UTEC. Otros seis (MEC, MTOP, MVOT, OPP, OSE y UDELAR) dijeron presumirlo. AGESIC, el MEF y el MSP ubicaron el asunto entre los temas pendientes de relevamiento.

La cuarta opción del formulario, "tenemos constancia de que el uso no ocurre", no fue seleccionada por ningún organismo. Presidencia de la República respondió en prosa, con información insuficiente para asignarla a una de las cuatro categorías.

AGESIC ocupa un lugar particular: coordina la Estrategia Nacional de Inteligencia Artificial 2024-2030 y elabora lineamientos para el resto de la administración. Sin embargo, respondió que todavía no había relevado si sus propios funcionarios usan estas herramientas. Añadió que las recomendaciones en elaboración incluirían esa identificación.

Las reglas llegaron después

El uso de estas herramientas compromete la responsabilidad del organismo. El artículo 24 de la Constitución de la República establece que los órganos del Estado responden civilmente por los daños causados a terceros en la ejecución de los servicios públicos. Una persona entrega sus datos al Estado para presentar una denuncia, recibir atención médica, tramitar una jubilación o cumplir una obligación legal. Los entrega a la institución, más allá del funcionario que procesa el expediente.

Respecto de las bases de datos que gestionan, los organismos públicos son responsables del tratamiento. Los artículos 10 y 12 de la Ley de Protección de Datos Personales y Acción de Habeas Data (N.º 18.331) los obligan a adoptar medidas de seguridad y confidencialidad y les atribuyen responsabilidad por las infracciones. Los artículos 13 y 14 reconocen el derecho de cada persona a conocer la finalidad del tratamiento, sus posibles destinatarios, las transferencias internacionales y los datos que una institución conserva sobre ella. Para dar cuenta de ese tratamiento, el organismo necesita reconstruir qué información salió de su ámbito, hacia dónde y en qué momento.

Matías Jackson, abogado especializado en sistemas de información y asesor jurídico de esta investigación, señaló que el artículo 31 de la Ley de Acceso a la Información Pública (N.º 18.381) considera falta grave permitir el acceso injustificado a información reservada o confidencial y utilizar indebidamente información bajo custodia del funcionario o a la que accedió por razones funcionales. "Más allá del mandato general de reserva, y atendiendo al tipo de información utilizada en la herramienta, el funcionario puede estar sujeto a sanciones y el Estado a responsabilidad por su actuación", explicó.

Una regla escrita traduce ese deber general en instrucciones concretas: determina qué puede escribirse en estas herramientas, qué no, con qué cuenta deben utilizarse y qué consecuencias tiene incumplir esas condiciones. Fija el mismo criterio para todos los funcionarios, identifica a la autoridad que lo aprobó y permite revisarlo cuando cambian las herramientas o las condiciones del proveedor. Mientras esa traducción siga pendiente, cada funcionario interpreta el límite frente al expediente que tiene abierto.

El relevamiento distinguió dos instrumentos. Una política o un instructivo de uso regula la conducta del funcionario: para qué tareas puede utilizar un asistente, con qué cuenta y bajo qué condiciones. Una clasificación de datos regula el material: establece el tratamiento de información pública, reservada, confidencial, personal o amparada por secretos profesionales. Un organismo puede contar con uno y tener pendiente el otro.

Cuatro organismos —BPS, Ceibal, BCU y UDELAR— declararon una política formal aprobada por jerarcas. La UDELAR respondió que su Consejo Directivo Central aprobó el 26 de mayo de 2026 los principios rectores para el uso de inteligencia artificial y una hoja de ruta, y aclaró en la misma respuesta que todavía no cuenta con “instructivos o guías institucionales concretos y exhaustivos” sobre el uso de estas herramientas: la resolución encomendó elaborarlas a un grupo de trabajo. La UTEC informó un instructivo de área y otros ocho señalaron que estaban elaborando un documento. Sobre los datos admisibles, cuatro declararon una clasificación documentada, ocho indicaciones generales y cinco criterios todavía por definir. Dos respuestas quedaron abiertas a interpretación.

Las respuestas dejaron abiertas otras condiciones: ubicación de los servidores, jurisdicción aplicable, plazo de conservación y personas con acceso. Esa información es necesaria para reconstruir la comunicación de datos a terceros y ejercer los derechos previstos por la Ley N.º 18.331.

En julio de 2026, cuando llegaron las últimas respuestas, las reglas específicas seguían detrás de la adopción.

La seguridad descansa en contratos que quedaron fuera de las respuestas
Ocho organismos declararon ofrecer una alternativa institucional: una herramienta contratada o administrada por la propia institución, con condiciones corporativas diferentes a las de una cuenta personal. Siete identificaron cuál es, y en cinco de esos casos se trata solo de servicios de Microsoft o Google; el Banco Central sumó licencias de ChatGPT y Ceibal, de Claude. La OPP marcó la opción pero dejó en blanco cuál es la herramienta: es la única declaración que no identifica ningún producto y la única que no computó en el puntaje.

En varios organismos, la inteligencia artificial llegó incorporada al paquete de correo, almacenamiento y ofimática ya contratado. ANCAP explicó que conocía el uso porque contaba con licencias de Copilot Chat y Microsoft 365 Copilot. El primero quedó disponible desde noviembre de 2023 para las cuentas de su dominio corporativo. La UTEC informó el uso de Gemini para Google Workspace. Ceibal señaló que Gemini y NotebookLM estaban disponibles para toda la organización, mientras Copilot y Claude se utilizaban en proyectos específicos.

El BCU describió el esquema más diverso: modelos locales, licencias de ChatGPT y Microsoft 365 Copilot, y una interfaz para Azure OpenAI. Fue además el único organismo que declaró modelos instalados en infraestructura propia, capaces de procesar consultas dentro de su entorno.

Los organismos atribuyen a estas alternativas condiciones corporativas de confidencialidad y protección de datos. La UTEC, por ejemplo, citó su acuerdo con Google para usar Gemini for Google Workspace. Como los contratos completos no integraron las respuestas, la investigación solo pudo verificar las condiciones descritas por cada organismo. La ubicación del procesamiento, el plazo de conservación y la jurisdicción aplicable quedan para una etapa posterior.

Una cuenta corporativa puede ofrecer mejores condiciones que una versión gratuita, pero no sustituye las reglas sobre qué información puede cargarse en la herramienta.

Cuatro organismos declararon una clasificación; dos aportaron el documento

AGESIC, ANCAP, el BPS y el BCU fueron los cuatro organismos que declararon contar con una clasificación documentada de los datos admisibles. Solo ANCAP y el BCU aportaron el documento solicitado. Los cuatro casos, sin embargo, tienen alcances distintos.

AGESIC declaró contar con una clasificación documentada, pero no la adjuntó. En su respuesta se remitió a las leyes de Protección de Datos Personales y de Acceso a la Información Pública. Esas normas establecen obligaciones generales para todo el Estado, pero no clasifican qué información puede introducirse en un asistente de inteligencia artificial.

ANCAP adjuntó su Política de Clasificación, Etiquetado y Tratamiento de la Información, aprobada en 2018. El documento organiza la información por categorías y fija condiciones generales para almacenarla o hacerla circular. Su aprobación antecede a los asistentes generativos y no contiene referencias específicas a inteligencia artificial, cuentas de usuario o datos admisibles en un chat.

Como respaldo de su clasificación, el BCU remitió a la Resolución D-182-2023, que ordena la información en categorías como reservada, confidencial o secreta. La resolución es general y no menciona la inteligencia artificial. El Protocolo de uso de servicios en la nube, aprobado el 26 de marzo de 2026, es el documento que el Banco Central ofreció como respaldo de la política formal que declaró. Está clasificado como reservado, de modo que su contenido quedó fuera de la respuesta y no pudo verificarse si alcanza a los asistentes generativos. Consultado por separado sobre una política institucional de inteligencia artificial, el mismo organismo respondió que está en elaboración.

El BPS declaró aplicar una clasificación documentada y adjuntó una Política de Seguridad de la Información para Inteligencia Artificial, que regula el uso de estas herramientas. La clasificación de datos, preguntada por separado, no integró los archivos aportados, por lo que su alcance y sus posibles referencias a inteligencia artificial no pudieron verificarse. En el campo abierto de esa pregunta el organismo respondió que “se aplica normativa vigente relativa al tratamiento de protección de datos personales”, la misma remisión general que había hecho AGESIC.

La evidencia disponible se limita así a dos clasificaciones generales. Ni las remisiones normativas de AGESIC y del BPS ni la política de uso que este último aportó acreditan las clasificaciones que ambos declararon en la pregunta separada. Entre los cuatro organismos que dijeron tener una clasificación documentada, ninguno aportó instrucciones específicas sobre qué puede cargarse y cuál debe quedar fuera.

Ceibal declaró tener orientaciones generales y adjuntó un decálogo interno para sus funcionarios. El documento exige usar el entorno corporativo con la cuenta institucional y prohíbe ingresar contraseñas, credenciales de acceso, códigos fuente, datos financieros y bases con información personal de estudiantes o funcionarios. No tiene fecha de aprobación ni identifica al jerarca que lo aprobó. Aun así, fue el organismo que estableció con mayor precisión qué información no debe compartirse con estas herramientas.

El control alcanza a un organismo

Ofrecer una herramienta institucional no garantiza que los funcionarios la utilicen: también pueden recurrir a cuentas personales o a otros servicios. El relevamiento preguntó además por el monitoreo y el bloqueo. El primero permite detectar o registrar transferencias; el segundo las impide. Su ausencia no demuestra por sí sola negligencia, pero muestra cuánta capacidad tiene el organismo para observar o intervenir en esos intercambios.

Ocho organismos declararon una herramienta institucional y cuatro, un canal para reportar incidentes. El BPS informó una medida de monitoreo o prevención de fuga de datos. Ningún organismo declaró aplicar bloqueos técnicos de dominios.

El BPS declaró aplicar una clasificación documentada y adjuntó una Política de Seguridad de la Información para Inteligencia Artificial, que regula el uso de estas herramientas. La clasificación de datos, preguntada por separado, no integró los archivos aportados, por lo que su alcance y sus posibles referencias a inteligencia artificial no pudieron verificarse. En el campo abierto de esa pregunta el organismo respondió que “se aplica normativa vigente relativa al tratamiento de protección de datos personales”: la misma remisión general que había hecho AGESIC.

La capacitación está más extendida. Once organismos informaron actividades de formación sobre el uso responsable de inteligencia artificial. Cuatro las describieron como programas formales y recurrentes; los demás, como instancias puntuales. La formación orienta decisiones, el monitoreo agrega capacidad de registro y el bloqueo interviene sobre el acceso.

El patrón general muestra una adopción apoyada principalmente en la conducta individual. El organismo puede ofrecer una cuenta y capacitar al funcionario, pero la trazabilidad de lo que carga está mucho menos desarrollada.

La gobernanza busca responsables verificables

Nueve organismos informaron que la gobernanza de inteligencia artificial estaba asignada a una persona o un área. Tres aportaron un responsable localizable: ANDE y el BCU dieron su nombre; la UTEC identificó el cargo y el canal de contacto. Los otros seis remitieron a un comité, una repartición, un grupo de trabajo o equipos internos. El MIDES fue más lejos: aclaró que no existe un área formal con asignación documentada y que la gobernanza es asumida en los hechos por su área de Gobierno Electrónico. El formulario pedía cinco datos —cargo, nombre, dependencia jerárquica, dedicación horaria y canal público de contacto— además del acto administrativo que formalizara la función.

ANDE identificó a la ingeniera Nathalie Deppen, responsable del Área de Tecnología de la Información, y aportó su correo. La UTEC señaló al director del Centro de Transformación Digital, dependiente de la Secretaría General, y dio el contacto del área. El Banco Central completó los cinco campos: identificó a la gerenta de Tecnología de la Información, Virginia Barboza, dependiente del gerente general, con una dedicación promedio de 20 horas mensuales.

Ese dato permite poner la gobernanza en horas. El mismo organismo declaró 17 proyectos y sistemas de inteligencia artificial, varios vinculados con las entidades financieras que supervisa. La función tiene asignado un promedio equivalente a unas dos jornadas y media de trabajo por mes.

El acto administrativo cumple una función distinta al nombre o al cargo: deja constancia de la responsabilidad, define su autoridad y permite que la asignación sobreviva a los cambios de autoridades. Los nueve expedientes dejaron pendiente esa acreditación.

Cinco organismos fuera del índice

ANTEL, el Banco de Seguros del Estado, el Ministerio de Defensa y UTE invocaron distintas excepciones de la Ley de Acceso a la Información Pública (N.º 18.381). El Ministerio del Interior dejó vencer el plazo previsto por el artículo 15. Los cinco quedaron fuera del puntaje: asignarles cero habría convertido la falta de información en ausencia de medidas.

ANTEL y el BSE se remitieron a reservas anteriores a la solicitud. Las comunicaciones aportaron fundamentos generales, con escaso desarrollo del daño concreto asociado a este pedido. El Ministerio de Defensa dictó una reserva a partir de la solicitud. UTE sostuvo que completar el formulario implicaría producir información fuera de sus registros e invocó además una reserva sobre sus políticas de gestión de riesgos.

En el caso del Ministerio del Interior, el vencimiento habilita la acción prevista en el artículo 18 de la Ley N.º 18.381, mediante la cual un juez puede ordenar la entrega de la información.

Del conocimiento a la acción

El Índice de Gobernanza sintetiza la capacidad declarada y documentada de cada organismo para gobernar el uso de inteligencia artificial generativa por sus funcionarios: saber si ocurre, establecer reglas y adoptar medidas para llevarlas a la práctica. El sistema de puntaje se definió antes de enviar las solicitudes. Las seis preguntas analizadas permiten alcanzar 15 puntos por organismo: dos por conocimiento del uso, cinco por reglas escritas y ocho por medidas adoptadas. El índice no mide el cumplimiento legal ni la eficacia práctica de esas medidas, que requieren una evaluación diferente.

Los 19 organismos sumaron 94 de los 285 puntos posibles, un 33 %. La secuencia cuenta la historia con mayor claridad: el conocimiento del uso alcanzó el 63 % de los puntos disponibles; las reglas escritas, el 36 %; y las medidas adoptadas, el 24 %.

El BPS encabezó el cuadro con 12 puntos, seguido por Ceibal con 11. ANCAP y el BCU obtuvieron 10. Dos organismos quedaron en cero, por razones distintas. El MSP respondió en clave prospectiva: propuso elaborar una política interna y realizar un relevamiento, con escasa información sobre las reglas o medidas vigentes al momento de la consulta. Presidencia de la República contestó fuera del formulario, con una nota tan general que no permite establecer qué hace: su cero mide opacidad, no ausencia.

Dos casos muestran recorridos opuestos. La UDELAR obtuvo cuatro de los cinco puntos disponibles en reglas escritas y uno de ocho en medidas adoptadas. La ANII obtuvo un punto en reglas y tres en medidas: declaró una herramienta institucional, una responsabilidad asignada y capacitación, mientras su política de uso estaba pendiente.

El primer puesto también tiene límites. El BPS declaró una política de uso, una herramienta institucional, capacitación y una medida de monitoreo. Aportó pocos detalles sobre ese control, mientras la clasificación de los datos y la formalización administrativa de la responsabilidad quedaron pendientes de acreditación.

La inteligencia artificial ya tiene usuarios, proveedores y herramientas dentro del Estado. La gobernanza avanza un paso detrás: las respuestas muestran más capacidad para reconocer el uso que para fijar sus límites, registrar la circulación de datos y acreditar quién responde por esas decisiones.

Para más detalles sobre esta investigación consultar el repositorio de Amenaza Roboto en GitHub. Allí se encuentra la metodología y el respaldo documental del artículo.